连平：2023年经济工作的总体思路

——中央政治局会议经济工作安排解析 

 连平系植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长 

 12月6日，中共中央政治局召开会议，分析研究2023年经济工作。本次政治局会议是二十大后的首次政治局会议，不仅对明年经济工作做出了明确的总体性安排，而且对推动二十大后开局之年的经济高质量发展也具有重大指导意义。

一、会议提出明年经济工作的总体要求

 会议召开的背景是国际环境风高浪急和国内改革发展稳定任务艰巨繁重。今年以来，中国经济运行受到国内疫情反复和房地产下行、国外乌克兰危机和美联储加息等多重因素超预期冲击，经济增速反复波动。2023年经济增长要重回合理区间，仍面临较大的内外部压力。国际地缘政治动荡加剧，主要经济体通胀表现出较高粘性，世界经济下行压力加大，欧美可能陷入衰退。外需走弱下出口对经济的贡献度将会减弱，国内更要依靠内需来拉动经济增长。防疫政策优化使消费复苏前景明朗，消费有望成为明年经济增长的亮点。但短期疫情反弹的风险仍不能排除，持续三年的疫情导致内需走弱，市场主体信心亟待提升；房地产虽有望筑底企稳，但复苏可能偏慢，经济稳增长压力依然不小。

 面对严峻复杂的内外部形势，政治局会议指明了明年经济工作的总基调，即坚持稳中求进，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。2020年初新冠疫情爆发以来，我国宏观经济持续承受“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力，需要大力度地采取逆周期政策，以支撑经济基本盘，保障经济活动有序恢复，以免触发经济风险。同时，我国正处于经济高增长向高质量发展转型阶段，各种矛盾错综复杂，需要实施跨周期政策以促进经济结构转型。2023年，国际需求转弱，国内疫情仍会反复，经济依然有不小的下行压力，而转型也到了关键时期，因此需要紧紧围绕稳中求进的总基调，将逆周期与跨周期政策通盘考虑和有机结合，在此基础上推进各项经济工作。

 会议明确了明年经济工作三大方针。一是更好统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹发展和安全。三年来，疫情无疑是影响经济发展的最重要的变量，疫情反复下人民生命健康安全受到严重威胁，导致经济活动受阻，抑制经济社会发展。随着疫情的变化，未来我国必将进一步在疫情防控和经济社会发展的平衡上不断优化防疫政策。二是全面深化改革开放、大力提振市场信心。改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招，也是致胜的法宝。开放促改革，改革促发展，转型期的各种矛盾都需要通过改革的方式来化解。疫情冲击下市场信心不足需要深化改革开放，促发新的经济增长点来大力提振信心。三是把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，有效防范化解重大风险。供求是一种动态平衡关系，长期以来，我国的主要矛盾是供给过剩，但换个角度来看也可以说是内需不足。因此，新时代要求将供给与需求有机结合，在供给侧结构性改革基础上强调扩大内需。经济增长与就业是同向关系，稳增长的目的是稳就业，没有合理的增长就业就不可能得到保障。稳就业和稳物价则可以共同保证人民生活水平。所有“稳”的前提是不发生系统性风险，一旦爆发重大风险，可能将几十年发展的积累毁之一炬，因此防范缓解重大风险是经济工作的重中之重。

 会议明确了明年经济工作总体目标，即推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长。2022年，在疫情反复、美联储加息、俄乌冲突、外需转弱等多重因素冲击下，我国最终的年度经济增速与预定目标之间可能存在一定差距。在微观主体层面，疫情三年民营经济和中小微企业遭受的损失较大，市场对未来投资消费的信心不足，使得当前我国经济运行整体处于较大下行压力之下。因此，会议要求通过一系列政策手段扭转弱势，使得经济运行整体好转。会议同时要求，好转是量和质两方面的增长，不能一味只追求规模的扩张，还要有结构的优化。

二、会议重点部署了五方面经济工作要求

 会议强调要扩大内需，提出了要充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用。这既肯定了在经济面临较大下行压力之际投资“稳增长”的关键作用，也暗示了随着疫情防控政策的进一步优化，消费作为促进经济恢复的基础，将有较大发挥的空间。明年在出口面临较大下行压力和消费恢复仍可能受疫情影响出现波动的情况下，基建投资和制造业投资仍将继续扛起“稳投资、促增长”大旗。较大的财政支持力度和较为充裕的项目储备成为明年基建投资继续保持较快增长的两大支撑。随着技改投资和高技术投资需求的不断释放、民企经营状况的改善带动投资积极性的提升和金融信贷的大力支持，制造业投资也有望继续维持较高增长。低基数效应将成为明年消费快速回升的主要因素。但疫情发生三年以来，市场各类主体均受到不同程度的冲击。企业部门经营受阻，利润下降；居民部门隐性失业率上升，收入减少，防御性储蓄提升。因此消费的提振在需求端仍有较大发力空间。一是政府可以通过承担部分人力成本助推“稳就业”和“保收入”。对于遭受疫情冲击较为严重的企业，可考虑出台临时性的员工工资补贴政策，进一步减轻企业负担。还可以临时性提高最低工资和失业保障金标准。二是从制度层面推动个人贷款宽限合理化。应做出相关制度性安排，要求银行对于符合条件的个人贷款宽限申请给予支持并严格执行，其中必须包括即使拥有偿还能力但依然想宽限的群体，政策还可以延伸到房租宽限贷款。三是加大居民消费需求提振的支持力度。消费券的发放范围可进一步扩大，且发放方式可以更为多样化。建议按照不同群体的个性化需求和收入弹性，多批次发放。要切实落实“两个毫不动摇”的内容也是今年会议的新提法，表明在今年各级市场主体遭受疫情较大冲击之下，明年将会出台各类政策促进公有制企业和非公有制企业的有序恢复。企业主体若得到较好修复，对消费亦有推动作用。

 会议指出，明年将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强各类政策协调配合。今年积极的财政政策持续发力，基建投资加快，医疗、就业、教育等各项支出不减，较好地支持了国内疫情防控与经济恢复。明年疫情冲击所带来的不确定性仍然存在，需求修复可能要比降低需求来的更为艰难，海外部分国家经济衰退也可能对我国需求扩张形成一定抑制。鉴于我国政府债务水平和宏观杠杆水平仍处在良好状态，继续推行较有力的积极财政政策具有可靠的基础和条件。明年积极的财政政策要加力提效，可能需要赤字率调升至3.20%或以上水平，广义赤字水平不低于2022年，保持合理的财政支出强度，进一步优化支出结构；继续扩围和延期税费政策，针对性地加大力度支持薄弱环节；地方政府专项债额度可以设定至3.5万亿元以上，持续发挥基建投资对需求扩张的带动作用；综合运用政策工具直接增加居民可支配收入，稳定消费增长；保持较高增长水平的转移支付，加大对转移支付结构用途的指导；进一步挖掘国有经济有关实体所积累的财政资源，结构性地用于急需支持的领域，发挥好关键性作用。

 会议要求稳定的货币政策要精准有力。明年主要发达国家紧缩性货币政策可能趋缓，输入性通胀压力逐步减轻，国内物价总体上会相对平缓，我国货币政策向松调节的空间将会增大。同时，扩大内需仍需稳健的货币政策精准有力，必要的时候可以进行稍大幅度的降准降息操作。目前需求扩张虽主要受疫情干扰与消费不足的制约，但投资仍然保持较强的增长势头；随着疫情得到有效控制，宏观政策持续发力，经济有能力逐步企稳回升，货币政策也就没有实施超级规模刺激计划的必要。历史表明，往往缺乏针对性的超常力度的货币政策扩张都会带来很大的风险累积。明年央行可以灵活运用总量工具保持市场流动性合理充裕；以不低于现有规模的结构性工具也将持续支持重点领域与薄弱环节，甚至可能会扩展至消费领域。

 会议强调要加强各类政策协调配合。明年积极的财政政策更需要稳健偏松货币政策的有效配合，货币政策操作也需要财政的持续支持。积极财政政策加大支出力度，可能需要4倍甚至更多的社会资金投入；政府债券发行规模增大需要银行等金融机构保持较强的购债能力，这都要求稳健货币政策保持相对充足的货币供给。稳健货币政策加大对实体经济尤其是对中小微企业的金融支持也需要财政担保等的有效配合。同时也要注意有效防控宏观政策实施过程中可能存在的潜在风险，如积极财政政策扩大支出规模时需要货币政策灵活精准调节市场流动性，以防止“大水漫灌”。

 除了要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策之外，会议还要求加强包括产业、科技和社会政策在内各类政策的协调配合，产业政策要发展和安全并举。今年会议产业政策与二十大报告中提出通过建设现代化产业体系来推动经济高质量发展的内容相吻合。明年将从实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程、支持专精特新企业发展、巩固优势产业领先地位、推动战略性新兴产业融合集群发展、构建优质高效的服务业新体系、建设高效顺畅的流通体系、促进数字经济和实体经济深度融合和构建现代化基础设施体系等八个方面来加快建设现代化产业体系，并从提高全要素生产率和加强重点领域安全能力建设两方面来提升产业链供应链韧性和安全水平。会议提出科技政策要聚焦自立自强，更加注重科技的自主研发和突破。要想加快实现高水平科技的自立自强，就要从以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关；加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目；加强基础研究；提升科技投入效能；加强企业主导的产学研深度融合以及强化企业科技创新主体地位等六个方面着手进行。会议明确社会政策要兜牢民生底线。今年会议中的关于保民生的社会政策更为具体，提出了要统筹做好重要民生商品保供稳价和煤电油气运保障供应，关心困难群众生产生活，保障农民工工资发放，抓紧抓实安全生产和防灾减灾工作以及维护社会和谐稳定等方面。

 会议强调，要更大力度吸引和利用外资，要推进高水平对外开放。这对于开放的质量提出了更高的要求。2023年，我国可能从对内深化制度开放、对外拓展多元经贸上着手，以双循环联动机制融合两套循环体系，推进高水平高质量开放。自贸港和自贸区的创新建设将作为工作重点。上海自由贸易试验区、海南自由贸易港等条件相对成熟的自贸区先试先行，主动与国际自由贸易区域接轨，促使其他自贸区逐步“复制”与“推广”。有序推进和拓展多元化区域贸易协定。积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）工作。鉴于当前数字贸易发展的关键期和RCEP良好的框架基础，可能会推进加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判、中日韩自贸协定谈判和中国-东盟自贸区3.0版的升级。探索发展有益于双循环构建和国内外市场开放的新模式。推动土地、劳动力、资本、技术、数据等内部要素市场的统一与开放，促进各地区准入规则更规范透明，提升供给体系对国内国际需求的适配性。扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用，稳步推进人民币资本项目可兑换。

 会议指出“要有效防范化解重大经济金融风险，守住不发生系统性风险的底线”。当前国内主要面临三大经济金融风险主体为房地产企业、中小金融机构以及城投平台。随着住房金融“十六条”政策出台，有望对化解房企风险、推进“保交楼”工作起到积极作用。但不可忽视当前房地产市场所面临的住房销售疲软的问题，仍可能有部分中小房企因收入下降、流动性紧张和偿债压力上升导致出险情况的发生。二十大报告提到要强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。下一阶段可能将进一步划分各类基金对金融风险事件的保障范围、权责划分、处置机制等，为金融市场与金融机构的健康发展提供多层次、体系化的风险解决方案。关于规范城投平台融资行为，财政部和银保监会年内层分别指出，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，持续强化监管，依法依规支持城投公司合理融资，配合好地方政府有效防范化解隐性债务风险。综合来看，明年政策会较以往更加注意相关风险的有效管理，推动经济平稳较快恢复。